La nueva economía de la política industrial

El surgimiento de la “Bidenomía” y las regulaciones económicas relacionadas, como la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura (IIJA), la Ley de Incentivos a Semiconductores Compactos (CHIPS) y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), colocaron la política industrial en la vanguardia del debate sobre política económica. .

A medida que surgieron paquetes similares en los países de la OCDE y en otros lugares, hubo un renovado interés en comprender los mecanismos de las políticas públicas.

La industria se ha renovado. ¿Qué es la política industrial? ¿Cómo podemos medirla? ¿Y cómo la evaluamos? Una literatura económica emergente que llamamos la Nueva Economía de la Política Industrial está analizando este panorama con nuevas herramientas e ideas.

El nuevo trabajo logra importantes avances metodológicos en la comprensión de los fundamentos de la práctica política y la evaluación de su eficacia. El panorama general que emerge pinta un panorama más positivo de la política industrial, pero también resalta importantes matices.

Definimos la política industrial como una política gubernamental que apunta explícitamente a transformar la estructura de la actividad económica para lograr algún objetivo social.

Es importante señalar que esta política es selectiva; se centran en algunas actividades pero no en otras. Además, son intencionales en el sentido de que quieren cambiar la estructura de la economía. Por lo tanto, la política industrial puede incluir muchas cosas: nuestra definición incluye políticas industriales que a menudo tienen objetivos asociados (por ejemplo, apoyo a las industrias del acero, el automóvil, la construcción naval o los semiconductores), pero también incluye el apoyo a otras formas de intervenciones específicas, como la investigación y el desarrollo. o exportaciones.

De manera similar, los objetivos de la política industrial pueden ser muy amplios. Si bien en el pasado estas políticas estaban dirigidas principalmente a promover la transformación estructural y la industrialización en particular, los objetivos ahora incluyen objetivos climáticos, la creación de “buenos empleos”, la resiliencia de la cadena de suministro, la seguridad nacional y más.

Las políticas económicas importantes son de tres tipos principales: (1) Funciones de mercado inexactas, como efectos externos positivos, lo que demuestra que el mercado no proporcionará suficientes actividades.

Dinámica positiva (por ejemplo, producción moderna, energía verde, buen trabajo); (2) Funciones de coordinación inexactas en las que la actividad deseada puede generar ganancias individuales, sólo cuando todas las demás también se producen; y (3) Garantizar que los recursos públicos para las actividades sean beneficios públicos (por ejemplo, calcular la tarifa de infraestructura necesaria para la absorción de vehículos eléctricos).

Las disputas relacionadas con las políticas industriales a menudo no están relacionadas con razones teóricas, amplias, y más en la realidad. Los escépticos temen que el tratamiento sea peor que la enfermedad misma. Hay dos problemas principales: (1) el problema de la información, que impide incluso a los gobiernos bien intencionados elegir el curso de acción correcto para lograr sus objetivos; y (2) captura política, lo que significa que incluso si el gobierno sabe en qué acciones centrarse, los actores interesados ​​alejarán al gobierno de aquellas que benefician a la sociedad en su conjunto. Ambas razones plantean dudas sobre la capacidad del gobierno para "elegir ganadores".

Entendemos estos desafíos, pero sostenemos que la prueba definitiva de eficacia no es si los gobiernos pueden “elegir a los ganadores” sino si pueden “ignorar a los perdedores”. "llamar" o no.

Si bien eliminar a los perdedores anteriores puede ser difícil, es mucho menos exigente que la selección exhaustiva de ganadores anteriores realizada por el gobierno. En este sentido, sostenemos que la política industrial no es muy diferente de muchas otras áreas de la política pública (política educativa, política de estabilización, etc.) en las que las razones justifican la intervención de gobierno son bien conocidos (externalidades del capital humano, "austeridad" keynesiana, etc.) pero no está claro qué funciona.

Sin embargo, a diferencia de la política industrial, los debates en estos campos se centran en qué tan bien se puede implementar la política y no en si vale la pena implementarla. Aunque los economistas se han apartado del estudio de la política industrial, el mundo sigue beneficiándose de él. De hecho, la política industrial es ubicua y está en evolución. Trabajos recientes sobre la medición de la política industrial utilizando métodos innovadores encuentran consistentemente que la política industrial prevalece en las economías occidentales. Por todas estas razones, en lugar de intentar persuadir a los responsables de las políticas para que las eviten, los economistas deberían estudiarlas para encontrar la mejor manera de implementar la política industrial. La nueva economía de la política industrial hace precisamente eso.

De hecho, existe una necesidad urgente de realizar un trabajo cuidadoso y la evaluación de la política industrial requiere abordar algunas cuestiones empíricas básicas. Por ejemplo, consideremos dos tipos de gobierno: gobiernos rentistas que atienden intereses especiales y gobiernos tecnocráticos que intervienen para corregir fallas del mercado.

Rodrik (2012) muestra que es imposible distinguir entre estos dos tipos de gobiernos basándose únicamente en datos de observación. Estas cuestiones, así como las documentadas por Rodrik y Rodríguez (2001) y Lane (2020), resaltan las muchas formas en que los datos de observación por sí solos pueden no proporcionar información sobre la eficacia de las políticas. Además, el típico ejercicio empírico mediante el cual un investigador puede aislar un componente ortogonal y “contingente” de la política industrial para su evaluación no puede abordar plenamente las cuestiones empíricas.

Un escéptico de la política industrial podría argumentar que estimar la distribución aleatoria de la política industrial ignora todas las cuestiones prácticas (captura de información y políticas) involucradas en la implementación de la política industrial en el mundo real. Los optimistas buscan seguir generando masa útil a través de políticas endógenas.

Este nuevo trabajo fundamental resuelve la tensión entre la búsqueda de variación exógena y las implicaciones del mundo real al separar diferentes niveles de tratamiento. Un nivel, al que llamamos “mecanismo económico”, evalúa la cuestión de la validez de la justificación de la política industrial, a saber.

¿Existen fallas de mercado importantes en el negocio objetivo? Por ejemplo, Juhasz (2018) evalúa el argumento a favor de la industria emergente en la Francia del siglo XIX utilizando la perturbación del comercio causada por el bloqueo británico. Si bien el artículo no aborda la política contemporánea, muestra cómo una industria naciente puede ser un poderoso motor económico en el mundo real.

El segundo nivel implica evaluar una versión restringida de la pregunta de desempeño: ¿Las empresas/industrias/sectores promovidos por los formuladores de políticas están respondiendo en la dirección prevista? Trabajos recientes también han proporcionado información sobre este tema.

Revisamos los resultados de artículos que utilizan diseños de investigación abreviados para evaluar tres tipos de política industrial: industrias emergentes, investigación y desarrollo públicos y política industrial localizada.

En primer lugar, tres artículos publicados recientemente (Juhász 2018, Hanlon 2020, Lane 2022) evalúan evidencia anecdótica basada en casos sobre el desarrollo de las industrias de libros de texto para niños en diferentes países.

En cada artículo, encontramos confirmación empírica de que la promoción de una industria naciente ha llevado a una mayor actividad en el sector objetivo, aunque en diversos grados. El estudio de Lane (2022) sobre el desarrollo de las industrias pesada y química en Corea durante el siglo XX proporciona el ejemplo más claro de cómo un país cambió radicalmente su ventaja comparativa mediante instrumentos de política industrial.

En segundo lugar, dos nuevos artículos presentan un panorama bastante positivo de la investigación y el desarrollo gubernamentales a gran escala, que podrían tener importantes efectos locales y acumulativos más especulativos (Gross y Sampat 2023, Kantor y Whaley 2023).

Estos artículos analizan momentos icónicos de la fotografía lunar de Estados Unidos y muestran que, en una época de crisis nacional, el gobierno de Estados Unidos pudo elegir la tecnología, la ubicación y la empresa para producir los resultados deseados. Además, aunque este no era el objetivo principal de la política, los documentos también encontraron evidencia de impactos positivos a largo plazo (principalmente locales).

En tercer lugar, muchos estudios nuevos muestran que la política industrial local (PBIP) a menudo produce resultados consistentes con las intenciones de los formuladores de políticas tanto en las regiones subdesarrolladas como en las en declive.

Los experimentos naturales históricos muestran que las actividades de producción local pueden estimular la transformación estructural y el crecimiento de los ingresos locales que perdura a través de generaciones (Mitrunen 2021, Garin y Rothbaum 2022).

De manera similar, las políticas dirigidas a regiones menos desarrolladas también producen efectos positivos, a menudo duraderos, al generar aglomeraciones autosostenibles (La Point y Sakabe 2021, Incoronato y Lattanzio 2023, Cerrato 2023).

Nuevas investigaciones sobre política industrial también estimulan el debate sobre el papel de la estrategia industrial y el milagro económico en el este de Asia. El milagro asiático no es sólo uno de los episodios más importantes del desarrollo económico contemporáneo, sino que también está en el centro de los debates sobre la eficacia y viabilidad de la política industrial.

Varios estudios nuevos, comenzando con Lane (2022), han examinado el desarrollo de la industria química pesada (HCI) en Corea. Estos estudios muestran que las políticas promueven el crecimiento y el desarrollo de las exportaciones de las industrias objetivo tanto a corto como a largo plazo (Lane, 2022), lo que genera importantes beneficios de bienestar a largo plazo (Choi y Levchenko, 2022), aunque quizás a costa de un aumento de los recursos.

El trabajo cuantitativo de Ernest Liu (2019) proporciona una guía útil para los tomadores de decisiones que enfrentan el problema de seleccionar industrias objetivo en una economía donde existen fallas de mercado en todos los sectores.

Relacionado a Liu proporciona estadísticas suficientes para una focalización óptima y su teoría sugiere que, bajo ciertas condiciones, los subsidios a los sectores extractivos minimizarán los errores de política. Liu muestra que las políticas reales utilizadas en HCI en China y Corea son consistentes con sus estadísticas, lo que sugiere que los problemas de información de los formuladores de políticas pueden no ser posibles.

 El nuevo trabajo empírico de Aghion et al. (2015) apenas comienza a esbozar la reciente política industrial de China, examina el impacto de la IED basada en el intercambio de China y los efectos indirectos de las empresas conjuntas extranjeras en las empresas nacionales.

Estiman que, en comparación con la IED sin restricciones, la IED basada en el intercambio mejoró la calidad de los modelos de filiales nacionales y aumentó sus ingresos. Una investigación en profundidad realizada por Kaluptsidi (2018) y Barwick et al sobre la industria naval china. (2019) enfatizan la importancia del desarrollo de políticas.

Barwicka et al (2019) muestran que no todos los instrumentos de política son eficaces: si bien los subsidios a la producción y la inversión pueden ser beneficiosos, los subsidios a los insumos generan ineficiencias en el sector de la construcción naval.

Después de muchos años al margen de la economía, la política industrial se ha convertido ahora en objeto de un nuevo campo de estudio. Aunque está en su infancia, la Nueva Economía de la Política Industrial ofrece una evaluación más fructífera de la política industrial, potencialmente relevante para el desafío de comunicar cómo hacer una buena política industrial. Este trabajo explora las diferentes etapas de la política industrial y muestra cómo el éxito depende de detalles clave del diseño y del contexto económico.

Aunque la mayor parte de este nuevo trabajo utiliza métodos de reducción modernos, concluimos señalando que estos métodos no proporcionan una evaluación completa de la efectividad de la política industrial que solicitan los modelos. El trabajo futuro debería apuntar a abordar estas cuestiones basándose en una cuidadosa investigación empírica caso por caso.